Dr. Gaudi-Nagy Tamás ügyvéd,
Nemzeti Jogvédő Alapítvány kuratóriumi ügyvezetője:

Visszatérő anomáliák a Rendőrség gyülekezési joggal kapcsolatos gyakorlatában
(Írásbeli hozzászólás)

Jelen írás a terjedelmi korlátokra tekintettel a gyülekezési jog érvényesülésével kapcsolatos visszás rendőrségi gyakorlat egyes elemeinek vázlatos ismertetés. Azzal a céllal készült, hogy a jogalkalmazói gyakorlat változását segítse elő a gyülekezési jog és a vele együtt érvényesülő véleménynyilvánítási szabadság jogállami követelményeknek megfelelő kiteljesítése érdekében.

1. Magyarországon a rendszerváltozást követő években, de különösen 2002 óta nem kevés esetben jogellenes és szakmaiatlan eljárás volt tapasztalható a Rendőrség részéről az egyik legfontosabb alapjog, a gyülekezési jog terén. Minderre a legdöbbenetesebb és véresebb bizonyítékot a 2006 őszi tüntetések rendőri "kezelése" szolgáltatta, amelynek során több ezer ember alapvető jogai sérültek meg, illetve több százan szenvedtek súlyos sérüléseket.
A magyar Rendőrség még mindig nem tud megfelelni minden tekintetben a gyülekezési jog érvényesülésének biztosítását garanciákkal előíró jogszabályi előírásoknak és a jogállami elvárásoknak, bár az új országos és budapesti rendőri vezetés ideje óta (2007 nyara) a jogállami elvek érvényesülése irányába történt elmozdulás. A gyülekezési jog terén kifejtett tevékenysége miatt megalapozott kritika érte a Rendőrséget a jelentősebb jogvédő szervezetek - többek között a Civil Jogász Bizottság, MHB, NJA, TASZ - és az országgyűlési biztos részéről.
Az EJEB és az Alkotmánybíróság egybehangzóan több alkalommal megállapította, hogy az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartásában nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Elvárható, hogy a rendvédelmi szervek mindenkor a törvényesség talaján álljanak, tiszteletben tartva a szabadságjogokat, a polgárok és a nemzeti ünnepek méltóságát.

Az utóbbi években több alkalommal került sor bíróságok és hatóságok által megállapítottan:
- tüntetések jogellenes feloszlatására (1997. november 3. METÉSZ tüntetés, 2003. december 1. Lelkiismeret 88 Csoport gesztenyéskerti tüntetése: 2006. október 23: a per még folyamatban van),
- tüntetések jogellenes megtiltására (2003. februárjában az iraki háború ellen szervezett béketüntetés, 2004. május BAUMAG károsultak tüntetése, 2004. szeptember a Magyar Jövő Csoport öt tüntetése, 2005. november a Lelkiismeret 88 Csoport gesztenyéskerti tüntetése)
- tüntetők vagy annak tekintett személyek személyes szabadságának önkényes és jogellenes korlátozására, fogva tartására (1997. november 3., METÉSZ tüntetés: dr. Zacsek Gyula esete, 2002. július 4. Erzsébet-híd és Kossuth tér: több személy esete, 2003. április 7. Hősök tere: Kocsis Imre esete, 2003. október 2. Kvassay híd: Fekete László és 9 társának esete, 2003. december 1. Lelkiismeret 88 Csoport gesztenyéskerti tüntetése: Kocsis Imre és 50 társának esete, 2004. május 23. Erzsébet tér: Kocsis Imre és három társának esete, 2004. december 10. Margit híd: Kocsis Imre és hat társának esete, 2006 szeptember, október, 2007. október 26: több, azóta már felmentett vagy eljárás alól mentesített személy, 2008. április 11., Clark Ádám tér: több tucat személy előállítása egy meg nem kezdett tüntetés helyszíne környékén, rendőri felszólítás teljesítésére nem adtak lehetőséget, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa is visszásságot állapított meg)

2. Visszatérő anomáliák a Rendőrség gyülekezési joggal kapcsolatos gyakorlatában:

2.1 A már nem hatályos "közlekedési rend aránytalan sérelme" fogalom tiltási okként történő használata A BRFK a tüntetéseket megtiltó határozatainak indokolásában előszeretettel vonultatja fel alaptalanul a 2004. május 1-je óta a jelenleg már megtiltási oknak nem minősülő, "közlekedési rend aránytalan sérelme" fogalomkörében kimunkált rendőrségi gyakorlat érveit (például: "...a főváros jelenlegi közlekedési helyzete nem bír el útzárással járó autós demonstrációkat."). A Gytv. 8. § (1) bekezdését 2004. évi XXIX. törvény 147. § (1) bekezdés a. pontja szerint azonban 2004. május 1-től a Gytv. 8. § (1) bekezdésében az "illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna" szövegrész helyébe a "vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható" szöveg lépett.
A hatályos szabályozás csupán akkor teszi lehetővé a közlekedési szempontokra hivatkozó megtiltását egy rendezvények, ha valóban nincs objektív lehetőség a közlekedés más útvonalra való elterelésével történő biztosításának (például egy folyóval kettészelt település egyetlen hídjának teljes lezárásával szükségképpen együtt járó rendezvény). Ha a közlekedés biztosítása esetlegesen csak rendkívüli nehézséggel lenne megoldható, akkor sem lehetne megtiltani erre hivatkozással a rendezvényt.
Nem véletlen, hogy kikerült a közlekedés szó elől a jelző: a más útvonalon biztosított közlekedésnek nem kell tehát akadály- és zavarmentesnek lennie, a lényeg az, hogy aki a település adott részén el akar jutni a város egyik részéről a másikra, azt megtehesse. A szabályozásban benne rejlik az, hogy a gyülekezési jog, bizonyos mértékben járhat mások akadálytalan és zavarmentes közlekedéshez fűződő érdekének korlátozásával, sérelmével.
Súlyos jogalkotási probléma, hogy a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (Gyr.) 4. § (5) bekezdése ma is úgy szól, hogy a közrendvédelmi szerv - figyelemmel a Gytv. 8. §-ára - tájékozódik, hogy a bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e súlyosan népképviseleti szerv, vagy bíróság zavartalan működését, illetőleg nem jár-e a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével. Az utóbbi szempont Gytv. 2004. május 1-től hatályos módosítása óta már nem lehet tiltási ok csupán az, ha a közlekedés más útvonalon nem oldható meg, ennek ellenére a jogszabály az eltelt négy évben nem változott. Ezt az alkotmánysértő helyzetet a haladéktalanul meg kell szüntetni.

2.2 A be nem jelentett, de békés tüntetés kötelezően feloszlatandónak történő értelmezése

A Rendőrség az EJEE 11. cikkének az EJEB ítéletei fényében történő helyes értelmezésével ellentétben egy tüntetés bejelentésének elmaradását már önmagában feloszlatási oknak tekintette, függetlenül attól, hogy a tüntetés a békés jellegét megtartja-e vagy sem.
Ezzel szemben az EJEE 11. cikkének helyes értelmezése szerint a belső jogi szabályok szerint bejelentés köteles tüntetés bejelentésének elmaradása még önmagában nem teszi feloszlathatóvá a tüntetést, ha a tüntetés a békés jellegét megtartja. Az NJA már évek óta küzdött azért, hogy a Rendőrség változtasson a nemzetközi jogi normákkal ellentétes eddigi gyakorlatán, és ne oszlassa fel a békés jellegű, de előzetesen be nem jelentett tüntetéseket. Többször követeltük: gondoskodjanak a megfelelő rendőrségi gyakorlat meghonosításáról, továbbá az érintett jogszabályok módosításáról. Az Alkotmánybíróság 75/2008. (V. 29.) AB sz. határozata eldöntötte a kérdést: megállapította, hogy a Gytv. 14. § (1) bekezdésének "bejelentés nélkül, a 7. § a) és b) pontjában foglaltaktól eltérően vagy" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisítette. Ennek következtében önmagában a hiányzó vagy késedelmes bejelentésre hivatkozva - más feloszlatási ok hiányában - nem oszlathatók fel azok a békés rendezvények, amelyeket nem jelentettek be időben.
A Rendőrség korábban több esetben fellépett a spontán tüntetések békés résztvevőivel szemben: 2006 őszén és 2007-ben is több alkalommal így oszlatott a Rendőrség - például 2007. március 15-én a Kossuth térnél, október 26-án a Ferenciek terén és november 19-én a Batthyány-örökmécsesnél, sokakat előállítva, eljárás alá vonva. Közülük sokakat megbüntettek, de születtek felmentések is. Az idei április 11-i tüntetések kapcsán már észlelhető volt némi változás, mivel a megtartásuk előtt röviddel bejelentett, érdemben nem vizsgált bejelentések szerinti tüntetéseket nem oszlatták fel, azonban a Clark Ádám téri rendezvényre gyülekezőket már feloszlatták, több tucat embert állítottak elő szabálysértés miatt. Ezekben az esetekben a jogszerű intézkedés kétségbe vontható, a szabálysértési felelősség pedig nem állapítható meg.
A mostani döntés új megvilágításba helyezi a 2006 őszi tüntetések megítélését is, mivel akkor a spontán, és kezdetekben békés tüntetéseket a Rendőrség mérlegelés nélkül oszlatta fel, és ez a tömeges brutalitással járó rendőri fellépés eredményezte azokat a véres eseményeket, amelyek során több száz ember sérült meg és került rendőrségi fogdákba.

2.3 A "passzív engedetlenség" szabálysértés jogi gumibotként történő használata Az NJA 2007. május 11-én kelt indítvánnyal indítványozta az Alkotmánybíróságnál az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet módosításáról szóló 32/2007. (III. 6.) kormányrendelet 3 §-ának 2007. március 6-i hatállyal történő megsemmisítését. A megsemmisíteni kért jogszabályhely "Jogszerű intézkedéssel szembeni engedetlenség" címszóval új szabálysértési tényállást iktatott be 2007. március 11-i hatállyal.
Ezen új szabálysértés viszont kifejezetten alkalmas arra, hogy önkényes korlátozás és megszorítás alá kerüljön a gyülekezési jog. A jogszabály mind megszületési módját tekintve (rövid hatályba lépés, rendeleti szabályozás), mind tartalmára nézve alkotmányellenes.
A jogszabály hatályba lépése óta több alkalommal békés tüntetések kapcsán (2007. március 15., május 9., október 26., november 19.) előfordult, hogy a tüntetést jogellenesnek minősítő, és azt feloszlatni kívánó rendőrök pusztán a jelenlét és a helyszín azonnali elhagyásának - adott esetben éppen a Rendőrség által lezárt eltávozási útvonalak miatti - elmaradása miatt bírságoltak. A gyakorlatban bebizonyosodott, hogy a sérelmezett és alkotmányellenes jogszabályhely alkalmazása és indokolatlanul kiterjesztő értelmezése a gyülekezési jog csorbulásához vezetett. Ha az Alkotmánybíróság az indítványnak helyt ad, akkor szükséges továbbá az összes eddigi, spontán és békés, de mégis feloszlatott tüntetéseken eljárás alá vontakkal szembeni eljárások megszüntetése is, illetve a megbírságoltak perújítással élhetnek.

2.4 Tüntetések megtiltása bejelentés szerinti helyen és időben
A rendőrségi tiltó határozatok időről-időre elkövetik azt a hibát is, hogy a tüntetéseknek a bejelentésben megjelölt helyszínen és időben való megtartását tiltják meg, annak ellenére, hogy a Gytv. 8. § (1) bekezdése félreérthetetlenül rögzíti, hogy mindössze a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben való megtartását lehet megtiltani.

2.5 Tüntetések kapcsán eszközölt rendőri intézkedések miatt jogsérelmet szenvedettek peren kívüli jóvátételének elmaradása
Miután a vonatkozó jogszabályok és bírói gyakorlat egyértelmű útmutatást adnak, indokolt, hogy, hogy az állam, illetve az érintett rendőri szervek a tüntetések kapcsán eszközölt rendőri intézkedések miatt jogsérelmet szenvedett károsultaknak (jogellenes fogva tartás, rendőri intézkedés miatti sérülés) peren kívül adjanak kártérítést, ne nehezítsék tovább a sokat szenvedett, nemritkán életre szólóan meggyötört, megsérült emberek helyzetét azzal, hogy évekig pereskedniük kell. A jogállami elvek azt kívánják, hogy az állam gondoskodjon arról, hogy a jogsértettek reparációja hatékonyan és a rendes eljárásoktól eltérő módon - akár egy külön ilyen célra létrehozott szervezet útján - mielőbb és méltányos módon történjen meg. Példa már volt erre 2003. december 1-ejei gesztenyéskerti tüntetés során vagy a 2003. október 2-i Kvassay hídi ügyben érintettek esetében.

A 2006. októberi rendőri jogsértések nagyszámú áldozatainak mielőbbi és mindeddig elmaradt erkölcsi és anyagi jóvátétele is elengedhetetlen. Az NJA által működtetett Nemzeti Jogvédő Szolgálat ügyvédei által képviselt négy károsult már nyert első fokon kártérítési perekben rendőri szervekkel szemben, azonban a benyújtott kárigények peren kívül egyezséggel történő rendezése az ENSZ Kínzás Elleni Bizottságának ezirányú ajánlása, a jogállami elvek követelményei és az állampolgári jogok országgyűlési biztosának közvetítő fellépése ellenére eddig elmaradt. Az áldozatok gyorssegélyre nem számíthatnak, a legtöbb ártatlanul fogva tartottnak vagy sérüléseket szerzett tüntetőnek egyszerre több állami szervezetet kell perelnie, nincs egyablakos rendszer, egy központi helytállási alap, amely pedig a jogállami elvek érvényesülése érdekében indokolt volna.